《中华人民共和国环境保护法》规定，国家实行重点污染物排放总量控制制度。我局曾分别于2012年和2016年印发本市建设项目主要污染物总量管理政策文件。随着“十四五”国家对污染减排和新增总量的管理要求发生变化以及本市社会经济高质量发展的迫切需求，亟需尽快健全与生态环境质量持续改善相适应的建设项目新增主要污染物排放总量管理制度。
依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《排污许可管理条例》《上海市环境保护条例》等法律法规，从有利于推动污染减排、有利于便利企业发展、有利于管理部门实施的角度，聚焦企业“减负”、市场“调节”和政府“统筹”，结合本市实际，我局研究制定了《关于优化建设项目新增主要污染物排放总量管理推动高质量发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》包括基本原则、实施范围、实施要求、环评文件总量控制章节编制要求以及4个附件等内容。
一、基本原则
《实施意见》共包含6条基本原则：1.新增总量与环境质量挂钩。明确要求根据生态环境质量情况确定建设项目新增总量的削减替代比例。2.政府统筹与市场调节兼顾。由政府建立本市主要污染物总量指标储备库。新增总量应优先在项目所在企业、行业内部或地区平衡，或通过排污权交易方式依法取得新增总量指标。重大项目的新增总量可在全市范围内平衡。3.总量指标与污染减排联动。对不同行业、不同污染物分类提出新增总量的削减替代要求，挖掘减排潜力，为发展提供环境容量。4.总量核算与削减替代分列。对纳入主要污染物总量控制实施范围的建设项目应在环评文件总量控制章节中全口径核算主要污染物的排放总量。对纳入新增总量削减替代实施范围的建设项目，在报批环评时应提交建设项目新增总量削减替代来源说明。5.环评准入与排污许可衔接。各级生态环境部门应建立健全建设项目主要污染物总量控制台账。在环评审批阶段对新增总量、减排量及削减替代来源进行审核，在核发(变更)排污许可证时审核相应削减替代措施的落实情况。《实施意见》围绕这6条基本原则，提出了具体的实施要求和操作路径。
二、主要内容
(一)优化建设项目主要污染物总量控制实施范围
从建设项目的实施范围来看，对编制环境影响报告书(表)的建设项目且涉及排放主要污染物的，全部纳入建设项目主要污染物总量控制范围。从总量控制因子的实施范围来看，将SO2、NOx、VOCs、颗粒物4个废气污染物，COD、NH3-N 、总氮(TN)和总磷(TP)4个废水污染物以及铅、汞、镉、铬、砷5个重点重金属污染物纳入总量控制范围。对纳入建设项目主要污染物总量控制实施范围的项目，在环评文件总量控制章节中全口径核算主要污染物的排放总量。
(二)调整建设项目新增总量的削减替代实施范围
聚焦行业排放特征和影响本市环境质量的制约因子，分类施策。一是废气污染物。重点关注“两高”项目、纳入生态环境部办公厅《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理的通知》(环办环评〔2020〕36号)实施范围的建设项目以及部分产业类项目，分别对新增的SO2、NOx、颗粒物或VOCs实施总量削减替代。二是废水污染物。重点聚焦向地表水体直接排放生产废水或生活污水的建设项目(除城镇和工业污水处理厂、农村生活污水处理设施以外)，分别对新增的COD或NH3-N实施总量削减替代，新增的TN和TP暂不实施总量削减替代。三是重点重金属污染物。涉及排放重点重金属污染物的6个重点行业建设项目，新增的铅、汞、镉、铬和砷实施总量削减替代。
(三)动态确定新增总量的削减替代比例
以生态环境质量持续改目标为目标，对不同行业、不同污染物提出差异化的新增总量削减替代比例要求，对生态环境质量不达标的地区，实施更严格的总量控制要求。一是废气污染物。以本市或项目所在区最新发布的生态环境状况公报作为判定环境空气质量是否达标的依据。环境空气质量未达到国家环境空气质量标准的，“两高”项目以及纳入环办环评〔2020〕36号文实施范围的建设项目新增的SO2、NOx、颗粒物和VOCs实施倍量削减替代，涉及《实施意见》附件1所列范围的建设项目新增的NOx和VOCs实施倍量削减替代，确保项目投产后区域环境空气质量有所改善。环境空气质量达到国家环境空气质量标准的，新增的VOCs实施倍量削减替代，新增的NOx实施等量削减替代，确保项目投产后区域环境空气质量不恶化。二是废水污染物。新增的COD实施等量削减替代，新增的NH3-N实施倍量削减替代，确保项目投产后区域水环境质量不恶化。三是重点重金属污染物。新增的铅、汞、镉、铬和砷实施等量削减替代，确保项目投产后区域内重点重金属污染物排放总量不增加。
(四)优化新增总量削减替代的豁免政策
为便利企业发展，对符合条件的建设项目由政府(以生态环境部门为主)统筹新增总量的削减替代来源，建设单位无需在报批环评文件时提交建设项目新增总量削减替代来源说明。生态环境部门直接将新增总量纳入建设项目主要污染物总量控制台账。具体范围包括：一是SO2、颗粒物、NOx、VOCs和COD单项主要污染物的新增量小于0.1吨/年(含0.1吨/年)以及NH3-N的新增量小于0.01吨/年(含0.01吨/年)的建设项目。二是对实施国家重大发展战略直接相关的重点项目以及利用涉重金属固体废物的重点行业建设项目。三是本市现有燃油锅炉或窑炉实施清洁化提升改造(“油改气”或“油改电”)涉及的新增总量。
(五)扩大削减替代来源的获取途径
市生态环境局建立主要污染物总量指标储备库，涵盖重点工程减排、其他固定污染源减排以及通过排污权交易等市场方式取得的总量指标，作为建设项目新增总量削减替代来源的核算基础。对不同主要污染物分类确定削减替代来源的获取方式。一是废水、废气污染物的新增总量削减替代来源原则上应在项目所在地区进行削减替代。钢铁、石化、电力行业分别在企业或行业内部进行削减替代。由市政府确定的关系到国家和全市发展战略的重大项目，可在全市范围内进行削减替代。二是重点重金属污染物的新增总量削减替代来源原则上优先来自同一重点行业内企业削减的重点重金属污染物排放量，当同一重点行业内企业削减量无法满足时可从其他重点行业调剂。
(六)细化环评文件总量控制章节编制要求
明确建设项目环评文件总量控制章节编制内容，包括：建设项目涉及的主要污染物总量控制因子及排放总量；实施总量削减替代的新增总量、削减替代比例及削减替代量；“以新带老”措施的具体内容、实施时间和预期减排量；削减替代来源涉及的具体削减措施、减排量、实施主体和实施时间；填写《建设项目新增总量削减替代指标统计表》等。明确要求“以新带老”措施以及总量削减替代措施应与该建设项目同步实施，并在该建设项目建成并实际排放主要污染物前(或核发(变更)排污许可证前)完成。
三、其他
本意见自2023年8月1日起施行，有效期五年。国家及本市对主要污染物总量控制有新规定的，从其规定。
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